自近代以来，上海已经发展成了全国最大的贸易、金融、工业和经济中心。但新中国成立后到改革开放的很长一段时间，上海并非国家的发展重点，自身也无明确的发展定位。直至改革开放后，上海的国家战略地位开始凸显，自身的发展角色也逐渐清晰，直至形成打造“全球城市”的发展指向。可以说，上海生于“国际化”，长于“国际化”。

（一）新中国成立后：政策边缘的“老工业基地”

新中国成立后，国家确定以苏联社会主义计划经济为模式，快速推进工业化的发展方针，在这个方针下，中央对上海的发展的基本定位是发挥上海“老工业基地”作用，其他功能定位并未得到突出。中央编制“一五”计划时提出：“要充分利用东北、上海和其他沿海地区城市已有的工业基础，发挥他们的作用，以加速工业的建设”。中央对上海“老工业基地”的总体战略定位一直持续到改革开放初期。

同时，新中国成立后较长一段时间，国家经济建设重点放在相对不发达的内地，以“三线建设”为代表。上海作为沿海城市也并非国家建设重点，中央对上海经济建设的总体策略定位是“维持、利用、整顿、改造”。同时，上海与天津、北京一起，作为财政收入主要来源地，自身的政策自由度也较低。

直到改革开放尤其是进入20世纪80年代后，上海的发展角色才逐渐发生转变。

新中国成立后国家“三线建设”的重点地区

（二）20世纪80年代：上海对外开放前沿定位确立，长三角国家角色初显

1979年7月，中共中央、国务院同意在深圳、珠海、汕头、厦门试办出口特区。1980年5月，深圳、珠海、汕头和厦门这四个出口特区改称为经济特区。1984年4月，中共中央、国务院决定，进一步开放包括在上海在内的14个沿海港口城市。明确了沿海港口城市同深圳、珠海、厦门、汕头四个经济特区，成为我国对外开放的前沿地带。14个沿海港口城市还包括了连云港、南通、宁波、温州等江浙4市，为上海大都市圈建设奠定了基础，长三角的发展角色在政策上得到突出。同时，在北京召开的沿海部分城市座谈会讨论了引进外资和先进技术以及有关的政策问题，包括放宽若干政策、创造条件逐步兴办经济开发区、采取经济特区的若干政策等内容，为上海等沿海港口城市经济建设提供了路径。在政策的驱动下，上海加快经济技术开发区建设，积极吸引出口导向的外资企业入驻。

1985年2月，中共中央、国务院决定把长三角、珠三角和闽南厦门、漳州、泉州三角地区开辟为沿海经济开放区。批示指出，这三个经济开放区应逐步形成贸-工-农型的生产结构，即按出口贸易的需要发展加工工业，按加工的需要发展农业和其他原材料的生产。外商投资额在3000万美元以上、回收投资时间长的项目，或者属于能源、交通、港口建设的项目，经财政部批准，减按15%的税率征收企业所得税。1988年3月，国务院进一步扩大了长江、珠江三角洲和闽南三角洲地区经济开放区的范围，并把辽东半岛、山东半岛、环渤海地区的一些市、县和沿海开放城市的所辖县列为沿海经济开放区。沿海经济开放区的政策力度虽然不及经济特区和经济技术开发区，但是吸引外资的区域形成从点到面的扩张格局。

这些政策一方面是指向明、力度大的开放政策，为外资的进入奠定了良好的政策基础。同时这些政策在一定意义上也包含了区域一体化的政策指向，为上海打造经济圈，形成发展腹地也奠定了良好的基础，成为之后上海经济快速发展的前调。

沿海经济开放区格局

（三）20世纪90年代：上海开放角色和外资效应凸显，长三角发展引擎战略定位确立

进入90年代，在开放政策的驱动下，上海以及江浙的发展角色加快显现。1990年4月，中共中央、国务院正式宣布开发开放上海浦东。中央给予浦东新区比经济特区更加特殊的优惠政策，除实行中国经济技术开发区和某些经济特区所实行的有关减免关税、所得税和进出口许可证等优惠政策外，还特许外商在浦东开办金融机构和百货商店、超级市场等第三产业，并允许上海设立证券交易所，发行股票，以及扩大投资审批权和实行外资银行经营人民币业务。在政策的驱动下，浦东加快开发开放进程。

随着浦东发展步伐的加快和发展成效的凸显，国家开始逐渐意识到要依托浦东开放，把上海打造成引领长三角乃至长江流域的引擎。1992年，党的十四大作出了 “以浦东开发开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建设成国际经济、金融、贸易中心城市之一，带动长江三角洲和整个长江流域地区经济的新飞跃”的重大战略定位。上海国际经济、金融、贸易中心的定位在国家层面正式得到了确立。浦东地区加快设立保税区，引进外资金融机构，与80年代的开放政策相比，领域有了很大地拓宽。

1990年，上海证券交易所成立，开始作为中国最大的股票交易市场发挥金融功能。上海港的货物吞吐量开始跃居全球港口前列，外资金融机构开始加快在上海设立，上海金融、贸易等产业加快发展，经济服务业化也带动上海制造业加快向江浙转移。

1992年，邓小平南巡讲话，肯定了加速改革开放的方向，市场经济化和吸引外资加快推进。1994年，中新合作的工业园区在苏州设立。

同时，利好的外部环境也为上海吸引外资提供了契机。1985年，以美元贬值为重点内容的广场协议签订后，日元大幅升值。进入90年代后，日本企业加快向海外转移，最先以纤维产业为主，后来到制造业整体，再后来到批零、金融等第三产业，都加快向中国转移步伐，上海等开放地区成为转移重点对象地区，当然，生产成本降低是一方面，市场开拓也是日本产业向中国转移的重要考量因素。日资之外，台资也在加快进入中国尤其是上海。从1987年台湾当局开放台胞赴大陆探亲之后，又调整了对大陆政策，在两岸经贸、文化、科技、体育等方面往来的方针实施上有所变通，对于中小企业通过第三国(地区)转投资大陆，已在一定程度上默许并不加干预。1990年3月，台湾通过了经由第三国或地区到大陆间接投资的规定，台湾对大陆投资步伐加速。市场因素、技术劳动力丰富以及台湾对中高科技投资管制缓和等因素的影响下，台资在上海、苏州等城市加快布局设立笔记本电脑、半导体等生产企业，同时带动其他国家的关联产业和企业向上海、苏州集聚，上海、苏州等城市逐渐成长为电机、电子产业集聚区。

（四）21世纪初：长三角协同发展体制机制确立，上海对外开放指向强化

在沪苏浙开放以及产业发展的背景下，以上海为龙头，包括江浙主要城市的上海大都市圈及长三角协同发展体制机制也在加快形成。

其实早在20世纪80年代，长江流域城市负责人相关会议机制就出现了。1985年，上海、南京、武汉、重庆等4市牵头的长江沿岸中心城市经济协调会正式成立。但是该机制涉及了武汉、重庆等长江流域中上游城市，跨度较大，上海与江苏、浙江主要城市的协同发展机制尚未形成。

1992年，上海、苏州、无锡、常州、南通、杭州、嘉兴、湖州、宁波和绍兴、舟山、扬州、南京、镇江等沪苏浙主要城市牵头的城市成立长三角14城市协作办主任联席会成立。1997年，泰州加入其中，长三角14城市协作办主任联席会也升级成长三角城市经济协调会，现在仍然存续并发挥重要功能，在沪苏浙通关手续合作强化、沪杭合作（上海世博会、基础设施建设、环境保护等若干领域）发挥了重要角色。另外，以长三角城市经济协调会为契机和平台的各种城市间合作以及特定领域的合作框架也陆续出台，沪苏浙的政府间合作进一步深化。

2005年，国家发改委特意成立了长三角“十一五”规划领导小组办公室，对长三角的城市功能定位、人口与城市化、产业布局、基础设施、环境治理等方面进行研究和谋划，重点在于明确长三角各城市发展定位、区域产业分工与空间布局等发展内容，解决政府主导的重复建设和产业同构问题。国家发展改革委地区振兴司副司长孙广宣表示，长三角“十一五”区域规划的目的是要解决长三角区域城市要解决而无法在一个行政区域范围内外独立解决的重大问题。长三角区域规划为上海打造区域引擎城市，构建发展腹地提供了政策保障。

2008年，《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》（以下简称“《指导意见》”）在国务院常务会议上通过并发布，第一次定义了长三角包括上海市、江苏省和浙江省。与以往长三角指涉的16个城市不同，这次《指导意见》并未做特殊说明，并且明确了把长江三角洲地区建设成为亚太地区重要的国际门户、全球重要的先进制造业基地、具有较强国际竞争力的世界级城市群的发展定位。这次指导意见明确了中央支持沪苏浙全域发展的总体方针战略。

上海港

2009年3月25日，国务院常务会议审议并原则通过关于推进上海加快发展现代服业和先进制造业，建设国际金融中心和国际航运中心的意见。会议提出，到2020年将上海基本建成与我国经济实力和人民币国际地位相适应的国际金融中心、具有全球航运资源配置能力的国际航运中心。2009年4月，国务院发布19号文，以国家文件形式正式对加快推进上海国际金融中心建设进行指导。同时，国务院常务会议决定，在上海市和广东省4城市开展跨境贸易人民币结算试点。同年5月，上海市出台《贯彻国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业、建设国际金融中心和国际航运中心意见的实施意见》，进一步明确了上海聚焦国际金融与航运“双中心”发展战略。7月6日，跨境贸易人民币结算试点在上海首先启动；2009年8月1日《上海市推进国际金融中心建设条例》正式施行，上海同时也突出了利用外资从“量”向“质”转变的战略。长三角协同层面上，江苏省连云港市提出强化与上海港口合作，宁波港与上海港也转向联合发展，淮安市提出承接以上海为重点的长三角主要城市产业转移的发展战略，为上海加快发展现代服务业和先进制造业，打造国际航运中心提供战略支撑。

改革开放以来，对外开放、长三角一体化及与之相配套的体制机制创新为上海新时期的发展注入了新的动能，同时也成为当下及未来上海长远发展的重要基因。