新定位：面向国际引领全球城市 科技创新成为新名片

2018年1月，《上海市城市总体规划（2017-2035年）》（简称上海2035）正式发布，对标纽约、伦敦、东京等城市，首次“卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市”。

在原有的国际经济、金融、贸易、航运“四个中心”基础上，上海的城市定位增加了科技创新中心，由此形成“五个中心”的新定位。

未来的上海，将进一步提升全球城市核心功能。以上海张江综合性国家科学中心为核心，发展多样化的创新空间，向具有全球影响力的科技创新中心进军。通过提高国际金融功能影响力和国际贸易服务辐射能级，提升对全球经济辐射能力。塑造国际文化大都市品牌和城市整体形象，打造国际时尚设计之都和世界著名旅游目的地城市。

新思维：争议之下的底线约束发展目标导向

在城市定位发生变化的同时，“上海2035”要求，缓解人口快速增长与资源环境紧约束之间的矛盾，严格控制常住人口规模，至2035年常住人口控制在2500万人左右。而在2015年，上海常住人口规模为2415万人。

在此基础上，“上海2035”对其他重要发展指标也提出了明确要求，比如金融业增加值占上海全市生产总值的比例，2020年要不低于15%，2035年达到18%左右；全社会研究与试验发展(R&D)经费支出占全市地区生产总值的比例，2020年要达到4%，2035年达到5.5%左右。

反观纽约OneNYC 2050发展，提出了“Building a Strong and Fair City”目标，具体指标由8个目标（活力的民主、包容性经济、活力的社区、健康的生活、公平卓越的教育、宜居气候、高效出行、现代基建）和30个措施组成，相应建立了10个一级指标包括总的工作岗位数量（2018年是450万个）、脱离贫困的纽约人口等。

上海2035规划出台后的争议点在于，上海未来发展需要合理的发展规模相协调，除了建设用地与人口规模的约束目标，与城市发展相协调的公共管理与社会服务更是上海未来的着力点。

二、五年规划演变：上海发展主线与目标变化

1、“十二五”时期：“创新驱动、转型发展”主线，“四个中心”是关键。

在全球2008年金融危机后，“十二五”时期国内发展从爆发式增长逐步转向平稳发展的过渡期，上海作为国家经济中心城市，经济发展模式与思维转换，在全国具有一定示范意义。

上海“十二五”规划提出以“创新驱动、转型发展”作为未来五年发展的主线，以 “‘四个中心’和社会主义现代化国际大都市建设取得决定性进展，并提出了经济发展、城市创新、城市服务等7方面目标体系，涉及经济、城市、社会、生态、开放等多个维度考量。

2、“十三五”时期：持续推进“创新驱动发展、经济转型升级”主方向。

 在“四个中心”建设基础上，首次提出加快向具有全球影响力的科技创新中心目标。

“十三五”时期是“十八大”和“十九大”之间新执政理念的转换阶段，在经济转型背景下，上海市的城市发展更加突出国家新经济引领角色。

在“上海2035”的规划理念之下，上海市“十三五”规划中，明确按照当好全国改革开放排头兵、创新发展先行者的要求，强调“创新驱动发展、经济转型升级”，加快向具有全球影响力的科技创新中心进军，确保如期基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市，为我国全面建成小康社会、实现第二个百年奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦作出更大的贡献。

“十三五”规划提出总体目标：到2020年，形成具有全球影响力的科技创新中心基本框架，为推进科技创新、实施创新驱动发展战略走在全国前头、走到世界前列奠定基础。基本建成国际经济、金融、贸易、航运中心和社会主义现代化国际大都市。

3、“十四五”时期：聚焦国家战略任务，推进“五个中心”核心功能建设。

面对中美贸易冲突与新冠疫情新形势，立足新变化、新阶段、新格局，上海“十四五”规划明确总体目标：到2025年，贯彻落实国家重大战略任务取得显著成果，城市数字化转型取得重大进展，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心核心功能迈上新台阶，人民城市建设迈出新步伐，谱写出新时代“城市，让生活更美好”的新篇章。

三、       五年规划产业发展关键词

1、“十二五”：大力发展服务业，培育战略性新兴产业，推动制造业转型。

第一、服务业：聚焦金融、航运物流、现代商贸、信息服务、文化创意、旅游会展等6大领域。

大力发展金融、航运物流、现代商贸、信息服务、文化创意、旅游会展等重点服务业。着力提升金融业、航运物流业、现代商贸业的国际竞争力，增强城市资源配置能力和集聚辐射功能。做大做强信息服务业，提高城市智能化、信息化水平。加快发展文化创意产业，打造时尚创意之都。着力提高旅游会展业国际化水平，建设国际都市旅游目的地和会展中心城市。

第二、战略性新兴产业：重点发展新一代信息技术、高端装备制造、生物、新能源、新材料等主导产业，关注产业引领性地位建设。

第三、制造业转型：着力提高产业自主创新能力和国际竞争力，提升自主品牌价值，积极推动产业向绿色低碳、清洁安全方向发展。

 第四，工业用地管理创新，突出集约用地与工地制度创新。

提升产业基地能级。发挥国家新型工业化产业示范基地的带动作用，推进国家微电子产业基地、精品钢铁基地、海洋装备基地、 国际汽车城、临港装备产业基地、化学工业园区等重大产业基地建设。推动战略性新兴产业集聚发展，着力打造若干战略性新兴产业示范区。

节约集约利用土地。实施最严格的耕地保护制度和土地利用制度。严格控制新增建设用地规模，确保新增工业用地落在规划工业区块范围内，适度提高产业园区的开发强度，探索土地出让弹性年期制度。积极盘活存量土地资源，加大闲置土地处置力度，促进低效土地二次开发。加强地下空间总体规划、综合开发、集约化利用，加快推进轨道交通站点综合开发。

2、“十三五”： 提升现代服务业能级，落实“中国制造2025”战略，改造提升传统优势制造业。

第一，首次对服务业占比提出70%的目标，同步确保制造业不低于25%的基准线。

到2020年，服务业增加值占全市生产总值比重达到70%左右，制造业增加值占全市生产总值比重力争保持在25%左右，战略性新兴产业增加值占全市生产总值比重达到 20%左右。

第二，提升现代服务业能级水平，突出生产性服务业引领。

推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，生活性服务业向精细化、高品质转变。增强金融业的影响力和辐射能力。扩大信息消费，促进基础软件、行业应用软件等信息服务业快速发展。顺应网络经济发展趋势，加快商贸业转型升级。着力提升法律、会计、审计、咨询等专业服务业水平，积极发展研发设计、检验检测认证等服务业。推进房地产业持续健康发展，减少经济增长对房地产业依赖。

第三，制造业转型，重点聚焦国家重大工程与自主创新能力建设。

积极落实“中国制造2025”战略，实施战略性新兴产业重大项目，突破一批国家亟需、具有国际影响力的关键核心技术，在半导体装备材料、工业机器人、深远海洋装备等领域填补国内空白，加快形成产业化能力。进一步提升自主发展能力和国际竞争力，发展壮大新一代信息技术、生物、高端装备等产业。

第四，建设用地总量缩减约束，“三个挂钩”机制强化，用地机制创新深化

创新土地利用方式。深化经营性土地利用全生命周期管理。逐年减少新增建设用地规模，优先保障城乡基础设施、公共服务设施和民生项目用地。实施新增建设用地计划与减量化指标挂钩、新增用地出让与闲置土地处置挂钩、经营性用地出让与公益设施建设挂钩“三个挂钩”机制。强化完善耕地占补平衡机制。推广土地混合利用和建筑功能复合，加强商业、办公、居住、公共设施与市政基础设施等用地的复合开发。加强地下空间利用，把公共活动中心、轨道交通换乘枢纽等作为重点，分层、分类、分期逐步开发地下空间资源。

大力推进低效建设用地转型增效。聚焦工业仓储用地，推进减量化和转型发展，加快集中建设区外现状工业用地减量化，实施生态修复或复垦，推进规划工业区块外、集中建设区内的现状工业用地向非工业用地转型。聚焦农村集体建设用地，稳步推进减量化和布局优化，合理保障集体经济发展用地需求。

3、“十四五”：关注全球引领性功能配置 突出产业核心竞争力打造

坚持以全面强化“四大功能”为主攻方向，以全力打响“四大品牌”为重要抓手，全面深化“五个中心”建设，加快建设现代化经济体系，全面提升经济竞争力、创新力、抗风险能力，努力在推动经济高质量发展上走在全国前列。

第一，强化全球资源配置功能。重点突出显著提升上海国际金融中心能级，以加快提升金融市场国际化水平为核心，推动国际金融资产交易平台建设。创新性提出，积极争取数字货币运用试点，加快推进上海金融科技中心建设，构建联通全球的数字化金融基础设施。推进国际贸易中心枢纽能级实现全面跃升，充分利用RCEP等自贸协定，建设新型国际贸易先行示范区，大力发展数字贸易、知识密集型服务贸易，实现离岸贸易创新突破。

第二，强化科技创新策源功能。坚持创新在发展全局中的核心地位，突出国家重大战略任务需求导向，进一步提高张江综合性国家科学中心的集中度和显示度。

第三，强化高端产业引领功能。大力发展知识密集型服务业，加快做强专业服务、信息服务、科技服务、文化创意等优势服务业，培育数字内容、在线服务、文体娱乐等新兴服务业，推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，推动生活性服务业向高品质和多样化升级。

推动集成电路、生物医药、人工智能三大先导产业规模倍增，加快发展电子信息、汽车、高端装备、先进材料、生命健康、时尚消费品六大重点产业，打造具有国际竞争力的高端产业集群，推进特色产业园区建设。同长三角区域产业集群加强分工协作，突破一批核心部件、推出一批高端产品、形成一批中国标准。加快数字化发展，大力发展数字经济，加快数字社会、数字政府建设，全力打造具有国际竞争力的数字产业集群。全面实施智能制造行动计划，大力发展在线新经济等新业态新模式，聚焦智能工厂、工业互联网、特色电商、网络视听等重点领域，培育壮大一批本土龙头企业，打造新生代互联网企业集群。

第四，强化开放枢纽门户功能。“十四五”期间，持续推进以枢纽型、功能性、网络化和智能化为特征的超大城市现代化基础设施体系建设，构筑各类有形和无形网络通道，打造联通全球的网络枢纽新高地。